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《强制执行法》立法背景下切实解决执行难若干重要问题探析

日期:2020-08-25    作者:柳德新    来源:中国法院网    阅读次数:    保护视力色:       
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  习近平总书记深刻指出:“纵观各国治理实践,如果社会治理跟不上经济发展步伐,各种社会矛盾和问题得不到有效解决,不仅经济发展难以为继,整个社会也可能陷入动荡。”党的十八届四中全会决定:“切实解决执行难,制定强制执行法。”“完善司法管理体制和司法运行机制,加强对司活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,是中央统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的安排,意义重大影响深远。

  深刻剖析“执行难”的表现和原因,借鉴国内国外治理经验,注重执行实际中的所需所盼,以立法巩固“基本解决”的经验,促进“切实解决”目标实现,更有保障、更有力量。一孔之见,定有缺陷,敬请宽宥。

  一、“执行难”问题的“切实”表现

  “执行难”问题非简单原因造成,而是诸多社会问题和矛盾叠加、交织的共同结果,其“切实”地表现在“内、外”两方面。

  归纳起来,“执行难”的外在表现包括以下几方面:

  1.被执行人“找到难”。不少被执行人因无固定收入或经营、管理不善而无力偿债,为想法设法逃避义务,或外出务工,或玩“失踪”,以此躲避申请执行人及人民法院的查找、传唤,若彼此矛盾深、冲突尖锐或者对裁判结果强烈不满的被执行人更是如此。

  2.被执行人财产“查清难”。不少被执行人借用他人或父母子女名义登记财产、开设银行账户以转移隐匿财产,其花样繁多、变化多端,查实查准不易。

  3.已控制财产“变现难”。被执行人财产大多是房地产、车辆、证券、鲜活农副产品,有的使用情况复杂,有的物业形态多,有的评估拍卖周期长,有的变现后交付困难。

  4.义务机关积极“协助难”。不少协助单位、组织及个人抱着事不关己的形态,对人民法院协助请求不支持不配合,更有甚者变相推诿、生硬拒绝。

  5.非法干预“排除难”。有的单位和个人基于自身、部门或地方利益,偏袒属地或利害关系人,干预阻挠执行。

  6.信用惩戒机制“顺畅难”。诚实守信及失信惩戒制度刚刚起步,相关各方认识层次、重视程度及责任要求不一,财产登记和市场监管也不完善。

  7.网络查控“覆盖难”。被执行人财产信息、行踪信息等查找不畅,财产查控不能做到全面具体,查控过程常遇波折。

  8.借贷类案件执行“到位难”。有的金融案件标的额大,还款周期长,有的抵押质量不高,实际履行能力差,有的银行不愿接受以物抵债,使执行陷入僵局。

  9.特殊类型案件“执结难”。在交通肇事执行案中,被执行人往往财产有限,赔偿过重,即使家产卖尽也难以偿付,尤其是被执行人判罪服刑的,执行可能性很小。

  10.企业管理漏洞多“兑现难”。有的企业经营管理问题多,经济效益差,偿付能力不足,极少数濒临破产的边缘。个别负责人、控制人利用法人变更程序规避罚款、拘留、“限高”等处罚。有些国企、“平台公司”还存在“新官不理旧债”等情形。

  11.受经济下行影响“偿债难”。不少当事人对市场判断不准而盲目投资,致使产生“多角债”,更不愿主动解开“债务链条”,从而造成“恶性循环”。

  12.征收房屋和违法建筑司法“强拆难”。当前我国经济发展较快,用地量大,被征拆迁人期望值高,强拆时对抗性强,风险大,亦有的违法建筑成因复杂、体量大。

  13.救助资金不足“尽救难”。在不少农村和“老少边穷”地区,涉民生执行案件的申请执行人确有特殊困难,但因救助资金捉襟见肘,故不能完全做到“应救尽救”。

  14.涉众性案件“办结难”。在烂尾楼盘清理、涉众集资、涉众诈骗资产清退案件中,往往人数众多、数额特别巨大,执行难度大,进退均要面对困难。

  15.历年案件“清结难”。人民法院消化多年疑难案件任务重,有一定能力和无能力偿付情况交织,程序和实体问题多,执行工作推进困难。

  16.信访维稳妥善“处置难”。涉案被执行人,有的以跳楼、喝农药、自焚、静坐、围堵大门、拦截执行人员等极端方式阻碍执行,有的不惜寻衅滋事、扰乱公共秩序、暴力抗法,有的持续缠访、闹访,把“维权路”走成“违法路”。

  17.攻克“执行难”要得到“认同难”。人民法院与“执行难”抗争了三十年,成效成果有目共睹,但受未结案件、负面舆情等影响,执行工作广受诟病。

  18.追究“拒执罪”“难上难”。在当下,负责办理“拒执罪”的相关部门参与积极性较低,协同意识不强,对立案及证据标准认识不一致,导致办案周期长、办成数量少。

  “执行难”的切实存在,还有其固有的内在表现:1.投入不够不足,执行力量和权威均不能适应要求。2.委托执行制度设计不甚合理,在运行中易导致不畅不力。3.“案多人少”矛盾日益激化。据权威统计,执行法官用全国法院1/8的人力,办结了1/4的案件。4.执行员未办结案件多,严重影响执行质效。5.执行信访案件多,所涉各种问题也多。6.消极执行、选择性执行及乱执行现象存在,违法执行时有发生。7.少数执行员素质较差,办案缺乏经验,办事效率不高,工作能力不强。8.执行裁决案件多,程序复杂繁琐,执行衍生诉讼审理周期长。9.执行理论研究不足不深,定性与定量分析不足不细。

  二、“执行难”问题的“切实”剖析

  (一)“不熟”的市场经济

  从20世纪80年代开始,生效法律文书得不到有效执行的现象,逐渐涌现出来。这种现象被称为“执行难”,所涉文书被称为“法律白条”,而拒不履行的被执行人开始被称为“老赖”。

  历朝历代“农本商末”观念是传统思想主调,是封建王朝最基本的经济指导思想,是统治者惯行的基本治国之策。封建统治造就了深远的封建思想和文化影响,“人治”的传统对法治建设进程制约不容忽视。在经济不发达时期,“少数”生产、生活资料主要是通过计划进行分配,民风纯朴,经济交往、交易少,民事纠纷和执行案件不多。

  随着社会经济的不断发展,初级市场的“游戏规则”愈显不系统、不全面,风险也随之放大。有人错误地认为“金钱万能”,把“厚黑”“无奸不商”变成了“王道”和“经验”。“商场如战场”“负债经营”“借力发展”,催生了各种形态的债权债务,诉讼、执行案件也日益增多。有的经营不善、不慎或遭遇风险,“债台高筑”“家徒四壁”“无偿债能力”“濒临破产”“一切向钱看”“一切都是商品”成为社会问题和病的“总根源”。

  国家和社会正处在大发展中,很多村庄、工厂、企业正在消失、变迁,几亿人口的大流动和迁徙自由,种种原因下的“四处流动”“身居八方”,一个熟人社会,正在变成陌生人社会,执行中“人难找”“财难查”等核心问题还将在一定程度上继续存在。

  当前经济又面临下行压力,结构性调整任重道远,融资难,民间借贷利率高等,引发经营困难和违约风险,市场改革仍处于紧要的半途中,法律体系也需要进一步完善。要在“高速”发展中解决某些失衡失准失信,在提升和优化结构上实现更好蜕变,面对的社会、经济和法律问题会更加复杂。

  (二)“不清”的执行授权

  历时30年的“执行难”问题,充分说明执行授“权”与立“威”出现了不能应对“克难关”的需要,有其根本的原因和存在的土壤。

  我国民事诉讼法规定的执行机关是人民法院。虽然我国经历了“审执合一”“审执分离”的不同阶段,但执行机关及其行为性质是“司法权”还是“行政权”仍不明确。现行实施强制执行所依据的法律规范包括民事诉讼法第三编“执行程序”共35条,《最高人民法院关于适用

  从立法上看,强制执行制度从来没有完整而独立的形态出现,散见于各种法律和司法解释当中。执行规则“就事论事”多,针对性较强,有时系统性、稳定性较差。一般约束有,对内约束多,“法律”与“规定”之间的临界和冲突问题很难定义。

  执行威慑机制不健全,法律依据仅有民事诉讼法第255条规定的限制出境、在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息共三种措施。该条虽规定了“其他措施”,但指向不明。随着信息技术的升级,运用定位查找、控制被执行人已经具备条件,但法律未给予授权或定义。

  财产变现是执行工作中最重要的工作之一,然而目前仅有民事诉讼法第247条对此作了原则性规定,相关司法解释也只规定了拍卖价格的确定规则,随意性过大。经过长时间的立案、审判,仍要求在执行环节对被执行人进行各种告知、释明、送达,虽愿望良好,却忽视了现实困难。单就这一系列要求而言,被执行人若想逃债避责,可谓是“时间充分”。

  故王利明教授认为:“执行难之所以能延续这么多年,关键原因是法律制度供给不足。”可见,法律不健全、授权不清楚,乃是产生“执行难”问题的主要原因。

  (三)“不力”的法律规定

  随着执行案件不断激增,执行法律关系和行为变得更为复杂,执行规定的“力度”已不能满足实践的需要。

  民事诉讼法中涉及“执行程序”的规定少,涉及执行的司法解释虽有30多部,操作规范有1000多条,但存在效力性不强、权威性不足、层级不高、局限不少,且终归不是法律等问题。

  以“拒执罪”为例。“拒执罪”最早见于1979年刑法。该法第157条规定:“拒不执行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的,处三年以下有期徒刑、拘役、罚金或者剥夺政治权利。”1997年刑法第313条对该罪名进行修正,增加了“有能力执行而拒不执行,情节严重”的条件。2015年7月,最高人民法院又发布《关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》,解决了“拒执罪”在定罪量刑以及程序上的部分争议。反观实践中,人民法院对“拒执罪”适用较少,除了一目了然可直接入罪的“变卖查封、扣押财产”等情形外,受调查取证权限的约束,执行员要提供“确实充分”的线索,还存在着获取实质性证据不易等问题。特别是被执行人在执行中转移、隐匿财产的,若不通过反复、细致侦查,很难发现和固定关键证据。

  故多名全国人大常委会委员均认为:“民诉法顶层设计不够科学、强制执行法一直缺位、社会诚信体系暂时还没有基本建立起来等,导致执行案件长期积累,成为老大难问题。”

  (四)“不浓”的法治意识

  由于社会、历史、文化等原因,“法律至上”的观念没有完全形成,“执行难”问题有其存在空间,致使执行工作屡屡碰壁。

  实务中,80%以上执行案件的被执行人不配合执行工作。被执行人拒不履行生效法律文书的比率,也从1997年的30%上升至如今的50%,且有继续上升的势头。有的被执行人故意规避执行、抗拒执行,有的被执行人抱着“吝啬守财”的病态心理,还钱跟“要命”一样。有的被执行人不顾自身能力“盲目举债”,致使其最终陷入困境,有的被执行人在成立之初即已找好承担责任的“顶名法人”,或从借款之时便不准备守信还钱。有的被执行人不仅不履行债务,在其被司法拘留时反认为“不是偷”“又没抢”。有报道称,深圳一名资深律师坐拥豪宅却不断规避执行,从懂法者变身为“高端老赖”。该“老赖”拒不执行,断然不是不懂法,也绝不是没有钱。

  此外,申请执行人不知晓其应负有配合举证、提供线索、协助查找被执行人等义务。有的申请执行人连对方的身份、住址、财产等情况不清楚,交易中要求提供担保、抵押的情况也较少,自我保护意识不强。民事执行案件通常属于民事活动范畴,在时效、力度、措施肯定不及刑事案件侦查,但不少申请执行人认为执行员完全有义务、有能力寻到物、查到人,否则就是消极执行、怠于执行,甚至是“关系案”“人情案”。事实上,对被执行人转移、隐匿财产的痛责,执行员绝不会弱于申请执行人,两者目标实际上一致,但却易形成“难于调和”的对立。还有一些申请执行人只想享有权利和利益,却不愿承担责任和义务,只信“访”却不信“法”,不能自觉依法通过既有程序表达其利益诉求。

  (五)“不全”的信用体系

  诚信体系建设正处于起步阶段,有的方面缺失以及漏洞还较常见,对一些耍“无赖”的行为还没有完全落实惩戒措施。

  被执行人在执行立案后如实报告财产是法律规定的义务。有统计表明,被执行人报告的不足5%,如实报告的不足1%。这使得一项好的制度形同虚设。

  随着经济交往日益加深,大量案件得以激发,“道德滑坡”“重利轻义”“向钱看”成为时常,重眼前利益,轻信用意识,能拖就拖,能不还就不还,诚实守信未能得到尊崇。社会成员信用记录相对缺失,财产登记在他人名下缺乏有效方法予以掌握。

  有的被执行人通过提起虚假诉讼、恶意提异议复议等方式,达到拖延执行的目的。被执行的公司、企业随意多头开立账户,有的甚至开户上百个。有的被执行人多次签订执行和解协议,到付钱时却是无法兑现承诺。有的被执行人故意将涉案房屋出租,租期长达20年、30年,还一次性提前收取全部租金,这与实际生活及交易习惯大相径庭。有的被执行人四处迁移,再加上现有查人机制不健全,信息也不畅通,其他部门协助力度有限,导致查找被执行人下落效果差,成本高。

  “失信成本”极低,惩戒力度不足,均阻碍了诚实信用体系的形成与完善。所以才有全国人大代表提出:“破解执行难的关键在于顶层立法,让守信成为一种自觉。”

  (六)“不重”的违法成本

  有履行能力而拒不履行生效法律文书确定的义务,是严重妨碍执行的行为,是对法律权威的无视和挑衅,但却存在惩罚较轻、力度不够等问题。

  根据民事诉讼法的规定,司法拘留的最长期限为15日。不论“欠债多少”,“拒不执行”均至多拘留15日。这与我国香港地区及台湾地区的3个月和德国的6个月拘留期限相比,明显偏短。在执行标的额较高和执行当事人之间矛盾较大的执行案件中,很多被执行人宁愿在拘留所呆满,也不愿意履行。拘留措施基本上成为一般拒不执行人“最难过”而“老赖”“失信人”“最易过”的一道坎。况且,法院不得以同一事实和理由再次拘留,也使得拘留措施的惩治力度难以提升。

  此外,从公布的数据看,全国法院累计公开失信被执行人信息996.1万元,可谓是“千万大军”,也从侧面上反映出违法拘执的成本轻缓不重。

  (七)“不畅”的联动格局

  政府及部门的“大数据”处于一定的封闭运行状态,在共享方面仍有畏难和抵触情绪,致使“失信被执行人”的责任财产“无法查找”。

  执行中需要多方“联动、支持”。没有强大的领导力量和法律授权支撑,肯定有想不到、不能想的问题存在,还可能产生天然架构和权力配置的冲突。

  在一些地方,狭隘的“本位主义”“保护主义”“部门利益”普遍存在。有的表面上支持执行,实际上偏袒被执行人,为被执行人逃避履行义务提供方便和帮助、隐瞒事实真相、编造虚假事实,甚至以种种借口施加压力,制造执行障碍。

  有的认为执行是法院的公务和职责,与本单位、本部门无关,往往以自身利益或所谓的少得罪人的态度决定是否予以协助和程度。有些协助部门在对“失信被执行人”的联合惩戒过程中意愿不强、动力不足。对于银行等金融机构的存款、投资,不能全面实行高效统一的网络查、冻、扣,有的可查不可控,有的可控不可划。有的不提供网上查询,人民法院欲查询被执行人住处住所、电信登记、通话清单、手机位置等信息仍面临很大障碍。

  在委托执行中,由于受委托法院遭受地方和部门保护主义干扰,故意让委托执行在中途“流产”,使司法活动形成各地“区间”格局。联动机制犹如“滚石上山”,需要久久为功,必付出各方的永恒努力才行。

  (八)“不强”的管理机制

  解决“执行难”的难点在基层,问题也在基层。日渐严峻的“案多人少”,不仅影响“难”的解决,而且扩大和加深了“难”的深度。

  执行理念、模式、投入相对滞后,争取地方党委、政府和社会各界支持的力度不够,且“争取”的支持各地情况大有不同。对执行工作性质、特点缺乏研究和正确认识,导致执行工作“审判化”的现象发生。由于民事案件日益增长,到现在的爆发式增长,审判和执行力量“严重不足”,存在执行人员“进不来人”“留不住人”“培养难”等现象。过去承办几十、上百件的法官,现在需要办理几百件案件。审理和执行案件“全流域”快速增长,但又增编十分困难。

  在不可平均用力的现实情况下,“重审轻执”的情况有合理存在的空间。执行实施权自然不自然变成了“让执行者执行,由执行者负责”,执行工作“三统一”无形中有所变调。有的执行队伍老化,力量严重不足,知识储备滞后,能力素质跟不上形势任务需要。

  “立案、审判、执行、审监”有各自的独立性,实行“审执分离”,却又出现了“审执脱节”,案件的交流与反馈机制缺失,衔接不畅。有的对执行信息化建设重视不够,统筹协调不到位,部门之间沟通不畅、协同不力。

  执行中“习惯成自然多,经验办事多”,面对标的大、矛盾复杂的经济纠纷案件,或涉及当地政府的“平台公司”、困难企业或异地执行案件,往往无从下手,或事倍功半。

  (九)“不明”的执行身份

  执行能力需要“长时间”和“大量案件”磨砺,“执行员”有“顶层设计”,没“落地生根”,且“有名无分”不利于“难”的解决。

  1954年人民法院组织法第38条规定:“地方各级人民法院设执行员,办理民事案件判决和裁定的执行事项,办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。”现行民事诉讼法第228条规定:“执行工作由执行员进行。采取强制执行措施时,执行员应当出示证件。”“人民法院根据需要可以设立执行机构。”第240条规定:“执行员接到申请执行书或者移交执行书,应当向被执行人发出执行通知,并可以立即采取强制执行措施。”

  在漫长岁月里,“执行员”在民事诉讼法、人民法院组织法中一再出现,但没有明确的职级序列与任命程序。新修订的人民法院组织法、法官法未表述执行机构、执行权、执行员等内容。

  实务中,总有人认为执行案件比审判案件简单,执行干的是“头脑简单、四肢发达”的粗活、重活,“执行、执行,有人就行”。执行案件中能够自觉履行的少,相当一部分被执行人采用逃、躲、拖、赖的方法,或隐藏、转让财产,极少数甚至暴力抗拒执行。与“纸上谈兵”简单的对比,执行实施工作说轻点叫“沙场练兵”,说重点叫“战场实兵”,再说重点叫“兵戎相见”。

  从常年从事执行工作上看,“难、苦、累、忙”和不被理解是常态,真正愿意从事执行工作的干警较少。不能不说资格不明确,力量和能力不足是造成“执行难”的原因之一。

  (十)“不能”的执行案件

  “执行不能”在形式上表现为生效的法律文书确定的权利未能最终实现,这在任何国家任何阶段都可能存在。

  中央电视台《焦点访谈》曾谈到:说起执行难,首先想到的就是死皮赖脸不肯还钱的老赖,在进入执行程序的案件中,约有43%属于确无财产可供执行的案件,是“巧妇难为无米之炊”,前者内核在“难”执行到财产,后者内核在“没有财产”。实务中,“执行不能”往往披着“执行难”“难执行”的外衣。因此,正确认识并区分“执行难”与“执行不能”,对于增强当事人法治和风险意识,具有重要的现实意义。

  “执行不能”简而言之就是“没钱”或“无财产、无履行能力”,两者不能混同。诉讼只是维护保障公平有序的手段,绝非是可以保障交易行为本身。一旦被执行人出现丧失履行能力、无财产可供执行等“不能”情形,只能通过终结执行、终结本次执行、司法救助等方式结案。

  在所经历的执行中,对不能执行的案件很有困惑,也经过太多磨难。申请执行人因案件“不能执行”,上访或无理取闹,都是司空见惯的事。人民法院及执行员与申请执行人最大的认识冲突,很大的工作量、很多的意见、很多不满情绪,都来自于对“无财产可供执行”状态确定的不信任。

  “执行不能”案件,本质上属于当事人面临的商业风险、法律风险、社会风险和“天灾人祸”的风险,纵有千般“本领”,仍然只能是“不能执行”案件。

  (十一)“不透”的“执行难”认识

  执行工作说简单就是“欠债还钱”,但要从根子上解决“执行难”问题,涉及经济发展、社会治理、法治建设等问题。

  “执行难”影响已深,与政治、经济、社会、文化、法律、发展、伦理、道德、人格都有内在联系。“切实解决”是一项“高难度”的系统工程,关键要祛除“病根”。市场主体、利益格局都变化,现代法律制度正在建立和完善,传统法律的理论基础和价值理念已不完全适应。执行法律及制度中“计划经济”时期的痕迹还存在,“市场经济”的必要规矩还没有完全确立。“执行难”问题必须要说透表现、认清原因,才能有力破除。

  现实中,社会公众对“执行难”的认识,很大程度上仍停留在人民法院和执行人员办法不多、措施不力等层面上。执行员有责任和义务最大限度地尽心尽力,但“不怕要账的英雄”就“怕被执行人真穷”。“大道理”解决不了“小执行”,“难”才是工作价值,思考“难”才是职责,解决“难”才是初心和使命。没有“真实”“真情”“真话”,何来的“真招”,“难”的案件都是在“真”中求得破解。最重要的只有依靠法律的强制威慑和强制力,否则就可能“涛声依旧”“重复昨天的故事”。

  全国政协委员、全国政协社会和法制委员会副主任吕忠梅一语道破:“‘执行难’问题的病症在法院,病因在社会环境,病根在国家治理体系和治理能力现代化不足。”

  综上,执行工作的“重中之重”是如何“找到人,查到财产”,特别是“找到执行工作主动权”上的“海纳百川”。

  三、“执行难”问题解决的“切实”借鉴

  对生效法律文书的执行是司法程序中的关键一环,事关执行当事人合法权益的最终实现。唯有认真借鉴、吸纳先进做法,方能找到良方、良药、良策。

  (一)古代的“欠债还钱”

  欠债、欠钱不还不仅违法违律,而且挑战道德底线,是破坏生产和生活秩序的行为,在历朝历代、古今中外都是“难题”“问题”。

  在我国,唐代文学家张说在散文《钱本草》中如此描述“钱”:“味甘,大热,有毒。如积而不散,则有水火盗贼之灾生;如散而不积,则有饥寒困厄之患至。”唐代诗人寒山描述“债”:“欠负他人钱,蹄穿始惆怅。”“兄弟似冤家,心中长怅怏。”

  历朝都认同“杀人偿命,欠账还钱”,百姓都认为“天经地义”。在《秦简》之《司空律》中即有负欠官府债务无力清偿,须以强制劳役予以抵偿。《唐律疏义》作为历史上保存至今的最具影响力的封建法典,其律条规定:“百日不偿,合徒一年……更若延日,及经恩不偿者,皆依判断及恩后之日科罪如初。”《负债强牵财物条》规定:“诸负债不告官司,而强牵财物,过本契者,坐赃论。”《唐杂令》规定:“家资尽者,役身折酬,役通取户内男口。”《大清律例》规定,官府对于破产的商民,可以实施拘禁,债务人家族须在2个月以内返还欠债,否则要被判处劳役。

  各朝在民事执行中引入针对债务人进行体罚并辅之以刑事制裁的手段,是我国古代执行制度中最重要特征。

  在西方,古罗马法时期将“债”称为“法锁”,在债消灭之前,债权债务方都要受到这把“锁”的拘束。《拿破仑民法典》第19章第1节强制执行中规定:债权人对于债务人下列财产,得请求强制执行:一、债务人所有的动产及视为不动产的附属物;二、债务人所在不动产上的用益物权。1807年颁行的《法国民事诉讼法典》第5卷就专门对执行程序作了规定,德国紧随其后于1877年制定了民法典,至1898年共有涉及执行程序的法律规定1000多条。

  (二)法国的“债务清偿”

  法国的执行机关主要由以下部分组成:执达员、检察院、公共力量单位等。根据《民事执行程序改革法》第7条、《司法组织法典》第311-12条设置执行法官,其职权由大审法院院长行使。法国与我国一样,也有“执行难”的问题。法国现行法律本着保护债权人利益的原则,从手段和范围上完善和发展了债权人收集债务人情报制度。债权只有写入执行名义,才能启动扣押程序。执行名义,是指在判决或裁定上和公证文书上加盖的执行词句,其内容为“法兰西共和国命令全体司法执达官执行该判决或者裁定,各大审法院检察官予以协助,武装人员经合法要求时予以支援”。

  (三)德国的“债务清偿”

  德国民事执行程序的法律主要包括《联邦共和国民事诉讼法》《民事诉讼施行法》《关于强制拍卖与强制管理的法律》《关于债务人名簿的法令》《支付不能程序法》等。其中,《联邦共和国民事诉讼法》第8编,包括通则、对金钱债权的强制执行,对动产、不动产强制执行、分配程序,关于物之交付与作为、不作为的强制执行、代宣誓的保证与拘留、假扣押与假处分等等。在发现执行财产程序上实行代宣誓保证制度,若被执行人存在虚假陈述或拒绝宣誓,法院可以强制拘留甚至可以伪证罪追究刑事责任。

  (四)英国的“债务清偿”

  英国在上世纪90年代中期以前,由于被执行人提供其财产状况的资料不全或故意隐匿财产,再加上冗繁的执行程序以及执行法官的消极应对等因素影响,大量债权在判决生效之后无法获得及时实现。在英国,也存在执行难的问题,1998年,在英国郡法院判决登记处记载的112万份生效判决中,仅有1/4的案件获得有效执行;2001年,英国只有35%的生效民事判决能够得到执行,不能得到执行的生效裁判达到65%。在上世纪末英国对原执行财产发现程序进行了“沃尔夫改革”,明确要求自行调查财产是发现财产的主要路径。

  (五)美国的“债务清偿”

  美国执行程序较为全面地贯彻当事人主义,法院除却化解执行纷争及主持听审程序外,较少介入责任财产的发现,执行官不担负执行财产的调查责任。在美国,当事人运用强制执行程序实现债权的比例也是很低的,1987年对新泽西州的11个郡进行的调查表明,已发布的民事执行令状中只有25%得到全部执行,得到部分执行的为7%,而其余的68%却完全没有得到执行。申请执行人在取得执行令状后,在向执行官提出执行请求时需一并提供被执行人详细的财产线索。美国允许申请执行人借助私人性质的收债人要求被执行人清偿生效法律文书确定的义务,收债人担负着调查被执行人财务状况的责任。若被执行人弄虚作假或拒绝询问,将因藐视法庭被科以罚款或拘禁。

  (六)加拿大的“债务清偿”

  加拿大是一个联邦制国家,除了联邦法律以外,各省还有自己的法律体系。就强制执行立法而言,各省还单独制定了强制执行法令,如不列颠哥伦比亚省的《家庭赡养费执行法令》《法院裁判执行豁免条例》,艾伯塔省的《债权人法令》《豁免法令》《扣押法令》。加拿大生效裁判文书并非直接的执行依据,债务人有无财产可供执行是债权人能否实现债权的关键。加拿大的法院没有调查债务人财产的义务,债权人必须想方设法去寻找债务人的财产。为防止申请执行人自行调查权弱化,在必要时,该程序也可扩展运用于与有关的利害关系人,如被执行人的父母、配偶及其子女等。

  (七)俄罗斯的“债务清偿”

  《俄罗斯联邦执行程序法》于1997年6月4日经国家杜马审议通过,于1997年7月3日付诸实施。该法第3条规定:“俄罗斯联邦司法警察和俄罗斯联邦各主体司法局司法警察负责强制执行法院裁决和俄罗斯联邦其他机关的裁决;司法警察—执行员的职责由本法、联邦司法警察法和其他法律规定。”由此可见,俄罗斯联邦司法判决的执行由法院以外的、隶属于司法局的司法警察—执行员负责。各级执行机关负责人均由总统任命。办案司法警察—执行员负责法院的判决执行及法院的安全保卫,有权配备并使用武器,有权征用公民交通工具。

  (八)墨西哥的“债务清偿”

  商业关系普遍建立在以家庭关系的熟人关系基础上,保持信誉对债务人很重要,进行信用惩戒是墨西哥执行的有效手段。拘留、追究刑事责任是推动执行的重要措施,但难以得到当地警察的有效协助,而且在执行过程中还容易遭受政治组织、武装组织的抵抗和干预,风险性很高。执行的主要障碍有:一是难以通知被执行人;二是积案太多,一般执行案件需要1-3年时间;三是自动履行的意愿低或无履行能力;四是查找被执行人的财产困难,以及被执行人恶意转移财产;五是评估拍卖耗时长,拍卖的成功率不高。

  (九)越南的“债务清偿”

  2002年、2005年越南共产党中央政治局先后发布第08-NQ/TW号决议、第49号-NQ/TW号司法改革战略决议。司法改革必须坚持共产党的领导,以维护政治稳定为目标,实现国家权力统一行使。各级法院院长由各级党委常委会中政治素质高、业务能力强、德高望重的成员担任。完善党委指导重大、疑难案件的处理机制,建立党组织与司法机关及其他相关部门的协调机制。构建以法院为中心、以审判和执行为重点的现代化司法体系。中央财政负责司法部门的经费预算。实现执行辅助活动的高度社会化。增强执行员的权威和责任,使其在完成工作时更具主动性、独立性与责任感。

  (十)我国香港地区的“债务清偿”

  我国香港地区实行以申请执行人为核心的当事人主义,是执行财产发现机制的基本特征,执行财产发现程序的启动以申请执行人提供被执行人财产线索为前提。为促使申请执行人有效合法地查明执行财产,法律亦赋予了申请执行人申请法院询问被执行人的权利,若被执行人存在虚假作答、不披露、不履行债务以及逃避债务或拒绝询问的,法官可科以3个月以下监禁。

  (十一)“债务清偿”的互鉴

  “天下熙熙皆为利来,天下攘攘皆为利往。”“债务清偿”是“天经地义”的事,是公平正义“最后一公里”上的“痛点”“难点”。

  无论是古代“牵掣扣押”“保人制度”“劳役抵债”“宽恤免责”“以身折酬”“违契不偿”,还是英国、法国、美国、加拿大、俄罗斯、墨西哥、越南及我国香港地区生效裁判文书的执行,债务人有无财产可供执行,是债权人能否实现债权的关键。

  各国和地区都在不断强化执行立法、执行权威和财产查找的措施,不是执行人员需要权威,而是执行工作必须依靠、依赖法治权威,没有执行权的强大和公信力提升,问题将“不以人的意志为转移”。世界正变得“越来越小”“越来越平”,都共同面临“债务清偿”,兑现裁判和“债务清偿”在什么地方、什么国家都“难”,国外有的执行机构没设在法院,肯定没有“执行难”,设在法院的执行过程中有种种困难。站在怎样的“高度”,就能看见怎样的“风景”,办理了多少执行案件,就能感受到多少执行不易,“知彼知己,百战不殆”,在了解“难”和“失信被执行人”真实原因后躬身自省,作出更加超然明智的选择是精髓。

  只有把“尊重审判权利、遵循执行规律”作为推动工作的不竭动力,确保举措、立法符合客观实情,着力解决“力量短板”的问题,才能“守望”“相助”“攻玉”“克难”“解困”“突围”。

  20世纪70年代以来,在发达市场经济国家,信用信息公开立法、信用的社会责任机制逐步完善,成为“兑现”的保证。各国的执行体制改革和创新也从没有停止,机制和措施的创新都在强化,可借鉴之处也确实不少。

  2017年9月,世界第八届执行程序技术研讨会于在俄罗斯召开,主要议题是“执行领域的信息技术”。2019年1月,世界执行大会在上海召开,共同聚焦“强制执行的现代化发展”,大会通过了《世界执行大会上海宣言》。

  2019年8月,第十届强制执行国际大会在莫斯科召开,50多个国家和国际组织参会,围绕“执行现状及发展方向”这一主题展开了研讨。

  纵观“古代、现代”、域外国家及我国香港地区,对执行机制、财产查找和债务清偿都高度重视,进行比较研究与借鉴,值得消化与融摄,对实现“切实解决”的意义重大。众多专家提到“切实解决执行难”时攻坚克难的前沿性、瓶颈性问题,要统筹解决、大力解决。应对“中等收入陷阱”“百年之大变局”,需要继续坚定不移地改革开放,法治是最好的市场营商环境、最大的软实力,“切实解决执行难”是走向“大国、强国”之必须。

  四、“切实解决执行难”“若干重要问题”的探折

  习近平总书记强调:“坚定制度自信,不是要固步自封,而是要不断革除体制机制弊端,让我们的制度成熟而持久。”“要积极借鉴人类制度文明的有益成果,又决不照搬他国制度模式,应以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,攻克体制机制上的顽瘴痼疾,突破利益固化的藩篱,努力推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型。”

  “执行乃法律之终局和果实”,法律的生命力和权威在于“执行”。明者因时、因事而变,智者随事、随情而治。著名法学家庞德说:“司法的真正危险在于对合理改革的胆怯抵制,对法律陈规的顽固坚持。”全国人大代表、重庆市高级人民法院院长杨临萍在参加“两会”时提出:“很多时候,‘跳出’执行看执行,‘跳出’法院看审判,往往能够找到更多解决难题的思路,发现一方更广阔的天地。”

  对“切实解决”面临的艰巨性、复杂性、系统性、长期性要有认识充分,既“病灶”切问,又“病因”辨析,强“治难”办法,固“治本”举措。要以恢弘的魄力、勇气、智慧、担当,构想构建“顶层设计”“制度安排”,但不能不说也有“异想天开”之嫌,但坚信早改比迟改好,迟改成本会更大,任务会更艰巨。

  全面依法治国是一个渐进的过程,“基本解决”已取得重大成就,要更好地“接天线”,“切实解决”必须在全面依法治国的前提和框架内“斗罢艰险又出发”。

  (一)“党的领导”是关键

  “党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”办好中国的事情,关键在党。只有坚持党的领导,才能解决根本性、原则性和重大问题。

  要紧紧依靠党中央的集中统一领导,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,发挥制度优势、政治优势,建立符合现代法治原则的执行体系和执行生态,使司法成为文明社会真正的中心力量。在中央全面依法治国领导小组和中央政法委的直接领导下,抓紧制定“切实解决执行难”的规划、立法,重点解决本文中列举的可能涉及“不熟”“不清”“不力”“不浓”“不全”“不重”“不畅”“不强”“不明”“不能”“不透”等问题,使执行履职做到心无旁忌,才能外攻“执行难”,内克“执行乱”。

  认真贯彻落实党的十八大、十九大和《中国共产党政法工作条例》精神,在各级党委政法委内设“大案、要案、难案”和追究拒执罪的协调决策机构。各级法院党组和“一把手”要把构建中共中央提出的“党委领导、人大监督、政府支持、政法委协调、法院主办、部门配合、社会各界参与”的“大格局”作为重中之重,抓紧、抓好、抓实、抓出成效。

  争取各地建立由党政主要领导组成的“切实解决执行难”领导小组,专门研究“涉府”“涉企”“涉村”“涉稳”“涉众”“涉重大风险防控”等疑难复杂案件。党委政法委要将“切实解决执行难”专项治理工作纳入综治考评,健全和完善“多元化解”和“多元配合”的新机制,重点解决“联”而“不动”“动”需“无力”的问题。

  此外,积极争取中央决定,对下级政府序列承担义务类的执行案件移送上一级政府督促和执行,司法强拆法院只进行合法性审查,执行交行政机关自行组织实施,切实推进依法行政。积极争取中央的支持,百分之百增加执行专项编制,切实增强执行力量。积极争取中纪委、国家监察委和中央组织部联合发布《对失信党员和行政监察对象信用惩戒实施细则》。积极争取中央领导和决策授权,在执行局(庭)派驻公安警察协助执行或授权司法警察在执行中享有侦查权,及时、高效利用公安系统平台对被执行人进行户籍查询、监控定位等。

  (二)“科学立法”是根本

  “立善法于天下,则天下治。”习总书记强调:“没有金刚钻,揽不了瓷器活。”过余理性的立法无法解决“老赖”的问题。

  “切实解决执行难”是党中央提出的“最高动员令”和“国家战略”,必须全力以赴。要全力以赴做好《强制执行法》草拟工作,建立既符合“中国实际”,又符合“市场经济”的法律体系,这是根本所在。在强制执行立法中,要“大题真做”“小题大做”,要“大题真答”“小题必答”。同时,要反复征求学者、执行员、律师和群众的意见,更好的“接地气”,让原则性、抽象性的东西更具体,解决实务中的“难点”“痛点”“堵点”。

  尽早出台《执行员法》,明确执行员的地位、任职资格和条件、产生的方式方法,通过持之以恒地加强政治业务建设,建成“革命化、正规化、专业化、职业化”的队伍。在“基本解决执行难”的过程中,有效有力的司法解释得到“立法确认”,也是“最直接、最科学、最经济”的办法,更是实践出“真知”出“真经”。

  具体来说,要立法赋予人民法院在重大执行中调动公安、武警和社会各种力量的授权,对拒执犯罪行为必须形成准确及时的打击合力。对逃避、规避、隐匿、阻挠等一般违法行为的司法拘留期限宜延长至3个月或6个月。可借鉴本文上列多数国家和香港地区经验,合理区分执行活动中的法院职权行为与当事人诉讼行为。“查找被申请执行财产”充分授权当事人、委托律师、社会专业辅助机构进行,积极引入社会力量参与执行工作。

  此外,解决“执行难”,还需要给“执行不能”案件找到制度出口。个人破产前“宣誓制度”必须建立在最严肃和最严格的“查人查财产”制度之上。鉴于现行刑法中没有对妨害执行行为进行规定,故建议在刑法中增加妨害执行罪。应确定从执行到的案款中提取总额5%,由代表、委员组成“专项救助委员会”,决定对有特殊困难的申请执行人进行救助,调动社会力量和财富实现更广泛的“补救”。最后,还要配套重点研究和制定各项法律和市场准入的条件、资质、资格,逐渐完善“游戏规则”,着力制定“有多大能力‘玩’多大游戏”的制度和办法,否则,造成“无法承受”之债,一样就会出现“执行不能”案件。

  (三)“执行改革”是出路

  “徒法不足以自行”。我们必须认真研究鲜活的“执行难”,争取高端供给执行权威,才会“活力”无限。

  从确保国家长治久安出发,以全球视野谋划和推动改革与创新,强化立法和增强执行力量。要像军队改革一样,重塑力量与结构,解决深层次矛盾和问题,让“中国化的执行改革”可期可及。要运用认识论、方法论深入研究“执行难”治理的理念、制度、政策、司法解释等的发展过程,总结经验、汲取教训、掌握规律,让改革释放出更大更强的执行活力。要坚持在法治轨道上统筹平衡利益、调节关系、规范行为、化解矛盾,推进法治社会、法治政府一体建设,全社会共同努力攻克“执行难”。

  要在《民法分则》等重要法典的立法中着力体现诚信的塑造,使之成为整个民事法律关系的适用条款,这才是符合最新立法潮流的。尽快建成国家级执行智库和专家人才库,突出对执行理论、法律和重要问题、重大案件的专门研究。成立独立于执行局(庭)以外的“执行裁判庭”,将执行实施以外的异议、复议、执行异议之诉、监督事项以及诉讼保全交其办理,以此加强对执行实施权的监督。

  执行改革已经进入深水区,改革和创新是最好的出路,要以壮士断腕的勇气,突破陈旧观念的束缚,向成熟“市场经济”的法律制度学习、过渡才是“硬道理”。

  (四)“共建诚信”是基石

  “人无信不立,国无信则衰。”诚信是现代社会运行的基石,失信惩戒是执行的底线,信用体系完善是“切实解决”的最佳路径。

  中央深改组第二十五次会议审议通过了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,各职能机关要共建、共享、共同作为,要落实、落实、再落实。要对“失信被执行人”处处设限,只有一旦“失信”就会付出“更大代价”的时候,“执行难”问题才会迎刃而解。

  加强公民道德建设,引导公民自觉诚信经营,弘扬真善美、贬斥假恶丑,让守信守法深入人心。从国家层面完善公民、法人“信用画像”,打造唯一“信用身份证”和经营账户,形成处处讲诚信、事事看信用。要建立对个人和企业信息进行全面、准确、连续、及时、完整记录的征信体系,在更广范围、更深层次上建立“失信被执行人”网站,方便各类市场主体查询的,使其为不诚实守信付出高昂代价。

  (五)“联动机制”是重点

  “一个好汉三个帮。”执行工作必须调动一切积极因素进行综合治理,要以“大联动”摆脱困境,只有全要素合力,才能天下无“赖”。

  要完善公安、检察及相关部门的协作、联动工作机制,有足够措施和办法对涉嫌构成“拒不执行判决、裁定罪”的行为,依法启动刑事追究。在拒执罪的立案方面,应改由申请执行人前往公安机关立案,执行机关可协助公安机关调取相关证据,必要时应协助后者办案。要精简优化协助流程,发挥公安、国土资源、规建、税务、劳动保障、国有资产管理、银行、证券、保险、出入境管理、招投标管理等方面的协同作用,设置多重“高压线”,打造“各尽其责”的治理共同体。要对与被执行人有交易、投资、融资、结算关系的单位和个人的协助执行义务尽可能作出无遗漏的概括性规定,防止其拒不协助执行。

  健全跨区域协同执行工作机制,变“各自为政”为各法院“共同作战”,在立案、裁判、保全等环节中加强“执行意识”,变“单兵作战”为多部门“协同作战”,全方位时时思考“案结”、处处合力“事了”。建立跨省重大案件、省辖区范围内涉及多家以上法院、有共同执行必要的疑难复杂案件,由省一级“跨层联办”工作机制,着力破解大案要案执行难题。

  (六)“现代科技”是支撑

  “科学技术是第一生产力”。在“互联网+”时代,面对千头万绪的执行问题,要用数据联通“筋脉”,向“智慧执行”要执行力。

  要依托大数据、云计算、人工智能、区块链和5G技术,构建强大计算能力、海量数据资源、高度信息共享、智能智慧应用、严密安全保障的“市场各类主体信息集中平台”,让管“云”、管“数”成为“管用”“管事”,实现联合查控、惩戒系统化、信息化、协同化、规范化。以实战实务为导向,尝试构建可以实现“链上”智能合约、文件存储、身份验证、权利证明、社交领域、人脸识别、指纹识别的“加密电子执行公务网”,实现信息化与执行工作的深度融合。借助第三方支付平台和手机客户端,向被执行人实时推送执行催告文书,着力破解执行中的“送达难”。深度对接人民银行、行政管理部门和商业信用评定机构的征信系统,实现对所有被执行人银行“现金”的“一网打尽”。

  除了执行实施本身应有科技加成以外,执行工作的对外宣传也要与现代科技紧密结合起来。譬如,运用微博、微信公众号、短信服务等平台,为提供全方位、多元化的服务,推进阳光执行。要谋在前、干在前,要增强工作的预见性,做到见微知著、未雨绸缪,从“多做少说”到形成执行大宣传大声势,实现“线上线下”同频共振和共同发力,挤压被执行人规避执行空间,化解一批“钉子案”、“骨头案”。

  (七)“兵精将勇”是保证

  “吏不良,则有法而莫守”,解决“执行难”要有队伍的“切实”数量、质量、力量,只有“人才辈出”“能征善战”,才可执行无“难”。

  要树立“全国一盘棋”思想,继续坚持“一把手抓、抓一把手”,各级领导要率先垂范,把关重大方案,督导关键节点,加强“立、审、执”协调,重点解决好“方向、原则”坚定正确,“大案、要案”障碍排除,“人力、财力”保障有力。破解“执行难”必须把战争时期和新时代军事思想、《孙子兵法》纳入培训的重要教材,全体执行人员深学笃用,在理论和实践中学出“战天斗地”信心和勇气。

  执行法官是“第一要素”,必须培养内生、内在动力,用实际行动捍卫法律尊严。要明确执行员的地位、任职资格和条件、产生的方式方法,通过持之以恒加强政治业务建设,实现队伍的“革命化、正规化、专业化、职业化”。同时,还要把熟悉法律政策、社会经验丰富、会做群众工作、心理素质好,具有强烈的责任感和使命感的人,选调到执行岗位上,宁缺勿滥。当然,执行员权益保障也不可少。多给一份理解,一份支持,一份关心,执行就多一份公信和权威,添一份底气和勇气,强一份睿智和从容。

  坚持问题导向和“刀刃向内”,落实“五个严禁”的要求,形成齐抓共管的合力,防止“消极执行、拖延执行、选择性执行、乱执行”等情况发生,以零容忍态度严惩司法腐败,筑牢防范化解风险的“防火墙”。加强团队建设,积极推进“繁简分流”改革,实现“简案快办、难案精执”。

  (八)“穷尽措施”是使命

  “利民之事,丝发必兴。”“一分部署,九分落实。”一件执行案件事关“一家生计”,要不为困难找理由,多为执结想办法。

  严格执行最高人民法院“内、外、有、无”工作要求,将消极执行、拖延执行、不规范执行等现象基本消除,将规避执行、逃避执行、抗拒执行以及非法干预执行的现象基本遏制,确保有财产可供执行案件基本执行完毕,无财产可供执行案件终结本次执行的程序和实体标准把握更严。

  坚持“好传统+高科技”,继续发扬道尽“千言万语”、走遍“千山万水”、想出“千方百计”、克服“千难万险”的“四千精神”,努力攻克疑难案件。坚持“一性两化”工作思路,对被执行人有财产、有履行能力,但却一直想方设法逃避隐匿财产,要“极限施压”。

  高度重视执行案件源头治理,完善内部协调配合机制,加大诉讼保全力度。推动建立“执行不能”案件依法退出是长远之道,对陷入生活困境的申请执行人进行有力的“精准扶贫”。积极推行委托审计调查、公证取证、悬赏执行制度等,有效补强信息化查控手段。建立“终本案件”维护和启动程序,成立专门团队负责定期核查,申请人举报线索的查证和恢复执行工作,让“终本”到“办结”“终结”。坚持以办案数量为主,结合案件难易程度、办案质量效果,科学设定指标体系,引导多办案、快办案、办好案,向管理要生产力。

  结 语

  “公与平者,国之基址。”纵观各国治理实践居安思危、深谋远虑的最高要求和指示,时刻警醒我们每一个人,特别是党政、立法、司法、执法者。要知执行“真面目”,只有身在执行中,执行员比任何人都期盼办理的案件能得到及时公正的执行。回答“切实解决”新课题、应对“无穷无尽”新挑战、解决“历史现实”新问题,“大道至简、实干为要”。只有执行人员的能力和法律的威慑力之和,超过失信被执行人“赖力”的时候,才能治病治难治根。

  全国人大常委会已正式将《强制执行法》列入二类立法项目,草案将于2020年提交立法机关审议。笔者不想以“难执行”作为衡量“执行难”问题尺度,只想在立法时尽痴心之力,引来更多更好的“制度和立法”“重视和力量”,全面围剿“老赖”,全力围歼“执行难”“切实解决”这一顽瘴痼疾。

  “知我者谓我心忧,不知我者谓我何求。”以上思考与建议,《强制执行法》立法时有点滴吸纳,夙愿即已达成。

    作者柳德新(重庆市第五中级人民法院党组成员、执行局长)


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